AUTORIA: Ari Rodrigues
O segundo módulo do curso Políticas Públicas e Desenvolvimento do Artesanato, qualificação inaugural do projeto Estruturação do Sistema de Gestão do Artesanato Brasileiro: Diagnóstico e Planejamento Estratégico, abordou uma temática fundamental para o setor: as políticas públicas. O docente responsável por ministrar o tópico foi José Geraldo Leandro, que propôs a ementa:
Ciclo de produção das políticas públicas (problemas públicos, agenda governamental, formulação, implementação, monitoramento, avaliação). Instituições, ideias, atores e contexto político. Implementação em rede. Avaliação Ex-ante, Ex-post e Concomitante.
O que é uma política pública
A definição de políticas públicas compreende um conjunto amplo de concepções, de modo que não há um modelo considerado único nem melhor que os outros. Alguns estudiosos da área ressaltam a ideia de ações que produzem impactos particulares, outros entendem simplesmente como escolhas do governo; há, ainda, defensores de políticas públicas como soluções para questões sociais. De modo geral, eles convergem para a concepção de medidas que influenciam a vida dos cidadãos.
Conforme o manual “Políticas Públicas: conceitos e práticas” do Sebrae, políticas públicas são a totalidade de ações, metas e planos que os governos nos níveis nacionais, estaduais ou municipais traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público. O poder legislativo (vereadores, deputados e senadores) é responsável pela definição de medidas que impactarão o cotidiano coletivo, ao passo que o poder executivo (prefeitos, governadores e presidente) realiza sua implementação.
O despontar da política pública como área de conhecimento e disciplina acadêmica teve os Estados Unidos da América como palco e enfatizou os estudos sobre as ações dos governos, em contraste com os trabalhos europeus, até então voltados para análises sobre o Estado e suas instituições como promotores dessas intervenções.
É válido ressaltar a distinção entre Estado e governo. O primeiro abrange as instituições no campo político e administrativo que organizam o espaço de um povo ou nação, enquanto o governo é uma das instituições que compõem o Estado, sendo a esfera pública responsável por administrá-lo. O Estado é permanente e os governos são temporários em países democráticos.
Análise de políticas públicas
Para adquirir um panorama global das políticas públicas, bem como compreender todas as etapas do processo de produção, faz-se imprescindível assimilar os papéis de alguns componentes envolvidos diretamente nas metodologias:
- instituições são as regras que delimitam o jogo político;
- ideias são percepções sobre o problema e sobre como atuar para resolvê-lo;
- atores são os envolvidos, distintamente organizados e interessados, e podem ser públicos (políticos eleitos e servidores públicos) ou privados (imprensa, grupos de pesquisa e sindicatos, etc);
- contexto político representa a relação entre as forças políticas no jogo em um dado momento histórico.
O norte-americano Theodore Low De Vinne elaborou uma tipologia sobre políticas públicas, classificando-as em quatro gêneros: as distributivas acarretam intervenções limitadas ao beneficiar certos grupos sociais; as regulatórias circundam grupos de interesse, políticos e burocracia; as redistributivas são resoluções sociais universais, como o sistema previdenciário; por fim, as constitutivas tratam de procedimentos.
Ademais, a observação de políticas públicas sob a ótica cíclica engloba procedimentos dinâmicos, compostos por vários estágios, e pautados no aprendizado constante. O policy cycle (ciclo de políticas públicas) é um processo idealizado que esclarece como a política deve ser elaborada, implementada e avaliada. Assim, este ciclo envolve cinco etapas: percepção e definição dos problemas, formação da agenda com a seleção de prioridades, formulação de políticas, implementação das ações e avaliação destas.
Ciclo clássico das políticas públicas. Elaborado por José Geraldo Leandro com base em material do NEPP-Unicamp.
De acordo com o professor José Geraldo Leandro, a realidade é poliédrica e/ou interdependente, ou seja, escolhas e induções são necessárias. Neste sentido, a definição submete-se ao interesse do analista responsável, pois os problemas não têm vida própria e são passíveis de profusas deliberações e soluções.
Outrossim, uma referência pertinente para a tomada de decisão nas políticas públicas é o modelo de múltiplos fluxos, proposto pelo professor John Wells Kingdon. Neste, há três correntes dinâmicas: problemas, propostas e política. Conforme o paradigma Kingdon, o fluxo dos problemas envolve o reconhecimento das questões e suas indicações para a agenda governamental; o fluxo das alternativas trata das ideias suscetíveis a implementação; e o fluxo político contempla o clima nacional, as forças políticas organizadas e as mudanças no governo.
Modelo de múltiplos fluxos de Kingdon. Elaborado por José Geraldo Leandro com base em material do NEPP-Unicamp.
Visões do Policy Cycle
A visão clássica do policy cicle não considera os aspectos relativos à implementação e seus efeitos retroalimentadores sobre a formulação da política, ou seja, o ciclo não é entendido como processo. Isto deve-se ao entendimento da implantação das medidas como um jogo de uma só rodada onde a ação governamental, expressa em programas ou projetos de intervenção, é executada de cima para baixo (top down).
Visão Clássica do Policy Cycle. Elaborado por José Geraldo Leandro com base em material do NEPP-Unicamp.
Por outro lado, na visão do policy cicle como processo, a implementação conquista uma dimensão relevante. Desse modo, existe um ciclo, formado por procedimentos, dentre os quais estão o “monitoramento” e a “avaliação”, considerados instrumentos que permitem correção de rota. Os empecilhos para efetivação são relacionados às questões políticas, capacidade institucional dos agentes implementadores e sabotagens realizados por grupos ou setores negativamente afetados pela política.
A visão do policy cicle como um processo simples e linear. Elaborado por José Geraldo Leandro com base no NEPP-Unicamp.
Na perspectiva do policy cicle como aprendizado, ele é caracterizado por redes de implementadores, formuladores, stakeholders (partes interessadas) e beneficiários, e por nós críticos. Estes nós representam uma crise ocasionada pela conjugação de questões relacionadas à sustentação política, coordenação institucional e capacidade de mobilizar recursos institucionais. Neste momento de turbulência, uma decisão crítica é tomada e o programa sofre um redirecionamento, simbolizando o aprendizado na dinâmica do planejamento.
O policy cicle como aprendizado. Elaborado por José Geraldo Leandro com base no NEPP-Unicamp.
Avaliação de políticas públicas
Na avaliação de políticas públicas, são adotados métodos e técnicas que estabelecem a causalidade entre um programa e um resultado. Avaliar envolve a emissão de juízo sobre os resultados de planejamentos e ações a partir de: formulação de parâmetros que servirão de referencial, grau de alcance dos resultados previstos no planejamento e identificação de mudanças.
Segundo a professora Ivanete Boschetti, a avaliação de uma política social pressupõe inseri-la na totalidade e dinamicidade da realidade. Assim, é fundamental observar as políticas como um conjunto de programas, projetos e ações que devem universalizar direitos, consolidando, assim, o Estado democrático de direito – situação jurídica na qual todos são submetidos ao império do direito.
Nesta perspectiva, existe distinção entre controle e avaliação, à medida que o primeiro cuida da verificação de resultados e da constatação do que acontece, e a segunda faz o julgamento das consequências e busca compreender a razão delas acontecerem. O interesse pela avaliação está pautado na aguda crise social, na intensa demanda social/programas compensatórios e nos recursos limitados: preocupação com eficiência e impacto.
Algumas razões apontadas pelo professor José Geraldo Leandro para avaliar as políticas públicas são:
1. Julgar a validade de programas em andamento e estimar a necessidade de melhorá-los; distinguir os programas não efetivos e ineficientes e planejar, desenhar e implementar novos esforços que tenham o impacto desejado;
2. Verificar a necessidade de novos programas e iniciativas;
3. Aumentar a efetividade do gerenciamento e administração de programas;
4. Satisfazer as exigências de accountability;
5. Contribui para o conhecimento acadêmico (técnico, teórico e metodológico).
Além disto, ele considera que é preciso responder às perguntas:
1. Qual a natureza e escopo do problema requerendo novo programa, expansão ou modificação? Onde ele é localizado e a quem afeta? (avaliação ex-ante, concomitante e ex-post.)
2. Que intervenções possíveis tem probabilidade de melhorar os problemas significativamente?
3. Qual é a população alvo apropriada para uma intervenção particular?
4. Está a intervenção alcançando a população alvo?
5. A intervenção está sendo implementada da maneira prevista?
6. É ela efetiva?
7. Quanto custa?
8. Quais são os seus custos em relação à sua efetividade e benefícios?
As categorias de avaliação
Os estudos acerca da avaliação de políticas públicas indicam três categorias principais: quanto ao seu objetivo, divididas em efetividade, eficácia e eficiência; em função do momento de realização, sendo ex-ante, ex-post e concomitante; e conforme a posição de quem realiza a pesquisa, a escala de propostas e seus destinatários.
Avaliação segundo os objetivos
De acordo com Marcus Figueiredo e Argelina Figueiredo, na avaliação de eficácia é estabelecida a relação entre as metas propostas e as metas alcançadas, bem como a associação entre instrumentos previstos para a implementação e os efetivamente empregados.
No caso da avaliação de eficiência, analisa-se o esforço empregado na implementação de uma dada política e os resultados alcançados, considerando custos, recursos humanos ou tempo. O emprego deste modelo é pautado na grande dimensão das populações a serem cobertas pelos programas sociais, na escassez dos recursos públicos e exigência de maior racionalização do gasto, além da necessidade de comprovar o bom uso de verbas como condição para a confiança pública.
Em adição, na avaliação de efetividade, examina-se a implementação de um determinado programa e seus impactos e/ ou resultados, segundo as mudanças nas condições prévias de vida dos indivíduos atingidos pelo programa. Este paradigma encontra obstáculos na obtenção de informações, no isolamento da interferência das variáveis intervenientes e nos custos financeiros e organizacionais.
Avaliação segundo o momento de realização
A distinção primordial entre a avaliação ex-ante e a avaliação ex-post é a primeira ser realizada no início do projeto e possibilitar a antecipação de certos aspectos considerados no processo decisório, ao passo que a segunda decorre na execução ou após a finalização do plano e molda as decisões conforme os efeitos atingidos.
Por ser adotada antes da imersão e da operação, a avaliação ex-ante permite estimar os custos e o impacto e adotar a decisão de implementar ou não o programa. É estimulada pelos organismos multilaterais de financiamento e torna-se viável mediante a análise de custo-benefício e custo-efetividade. Entretanto, em muitos casos, não é uma avaliação adequada para alguns programas sociais.
Segundo José Sulbrandt, a avaliação de ex-post trata-se de um exame sistemático e rigoroso dos resultados obtidos por uma política ou programa com relação às metas propostas e aos efeitos esperados nos grupos sociais beneficiários. Entre suas funções, estão a decisão de continuar ou não com o projeto ou estabelecer a conveniência de executar iniciativas similares, além da resolução sobre uma possível necessidade de reordenação do planejamento.
Por fim, a avaliação concomitante consiste em um estudo sistemático e rigoroso das atividades desenvolvidas para obter as metas e os impactos propostos. Este formato visa conhecer o grau de cumprimento das metas; explicar as causas das discrepâncias entre metas e resultados/impacto; e identificar responsabilidades no processo, configurando-se como instrumento para melhorar o desempenho, instância de aprendizagem.
Outras tipologias de avaliação
Além dos modelos regidos pelo momento de realização ou pelos objetivos de uma proposta, são estabelecidas as avaliações de processo, de impacto e de metas. Esta última apresenta problemas na identificação da meta correta graças à complexidade, à incerteza e à ambiguidade, e lida com metas múltiplas, que podem ser alteradas no decorrer do tempo.
Quanto a avaliação de processos, por ser realizada durante a implementação de um plano, afeta a organização e as operações. Seu foco é determinar a medida em que os componentes de um projeto contribuem ou são incompatíveis com os fins perseguidos. Já a avaliação de impactos procura determinar quanto o programa alcança seus objetivos e busca compreender quais são seus efeitos secundários (previstos e não previstos).
Políticas Públicas do Artesanato
O artesanato foi contemplado com as primeiras políticas públicas durante o regime ditatorial do Estado Novo, sob comando de Getúlio Vargas, em um momento que o país atravessava uma transição da produção manual para a industrial. A Bahia foi o estado precursor no estabelecimento das primeiras ações e contou com diversas instituições, como o Instituto Feminino Visconde de Mauá (1939).
Um grande marco para o setor foi a criação do Banco do Nordeste do Brasil (BNB), através da lei nº 1649/1952, que ratificou o artesanato como atividade econômica e ofereceu relevante assistência através de empréstimos. Nacionalmente, em uma das experiências iniciais de política pública, elaborou-se o Programa de Assistência ao Artesanato Brasileiro (PAAB), em 1961, gerido pelo Ministério da Educação e Cultura, cuja duração foi de apenas seis meses em função de questões administrativas e financeiras.
Desde 1991, as políticas públicas do artesanato são organizadas pelo Programa do Artesanato Brasileiro (PAB), que coordena e desenvolve atividades que visem a valorizar o artesão brasileiro, elevando o seu nível cultural, profissional, social e econômico, além de desenvolver e promover o artesanato e a empresa artesanal, segundo a definição oficial do órgão.
A trajetória das políticas públicas do artesanato brasileiro tem início com a perspectiva do potencial econômico da atividade de atenuar crises sociais em regiões específicas.
Algumas críticas são tecidas às avaliações de modo geral, como a apresentação de resultados inconclusivos ou disponibilizados com atrasos, de modo que não auxiliam na tomada de decisões. São apontados, ainda, escassos graus de relevância e de utilidade de algumas avaliações, não respondendo às aspirações de informação dos agentes sociais.
Este entendimento deve-se, sobretudo, à base da avaliação tradicional ser fundamentada na concepção normativo-formal das políticas e programas, das organizações e dos processos de implantação. De qualquer maneira, sob as ópticas gerencial e política, a avaliação figura mais do que aplicação de métodos e técnicas e interfere nas alocações para o planejamento, desenho, implementação e continuidade de programas.
Portanto, como o processo produtivo de uma política pública é extenso, envolve muitos atores e é subsidiado por grandes montantes de recursos governamentais, advindos da contribuição da sociedade civil, é imprescindível o acompanhamento das discussões, implementações e avaliações de cada projeto, como maneira de assegurar a lisura de procedimentos que objetivam melhor aspectos da vida dos cidadãos.
As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e de inteira responsabilidade do autor, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Ministério da Economia e do Programa do Artesanato Brasileiro.
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Apresentação elaborada por José Geraldo Leandro.
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